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关于完善城市功能打造风景旅游城市调研报告

时间:2019-02-14 16:54作者:政协办公室 点击:

(2018年11月12日)
 
    根据市政协2018年工作安排,经主席会议研究决定,6月下旬至8月下旬,市政协常委会重点围绕完善城市功能打造风景旅游城市工作开展资政活动。为此,市政协成立了专题调研组,深入到市直相关部门以及城市建设各重要节点进行实地调研;召开多个座谈会,广泛听取社会各界意见和建议;并赴含山县、泾县及湖北巴东县考察学习,为完善城市功能打造风景旅游城市建言献策。现将调研情况报告如下:
    一、基本情况
    近年来,我市依托天柱山景区,抢抓“撤县设市”契机,坚持把主城区作为城市进行规划、建设和管理,城市功能不断完善,风景旅游城市建设取得了较好成效。主城区已不仅是全市政治、经济、文化的中心,更是区域经济社会发展的龙头和引擎,集中展现出天柱山风景区、开发区、度假区“三区并举”和工业、旅游“两翼齐飞”的新格局,而且正向着皖西南区域性旅游中心城市加速迈进。
    1、城市规划体系逐步健全。早在2004年我市就提出“山城一体、山城相融”的发展战略,随后根据形势发展需要,城市规划历经多次修编,现行《潜山县城市总体规划(2010-2030)》于2011年获安庆市政府批准实施。2017年市规划局编制完成《潜山县空间规划(2017-2030)》(又称“多规合一”),今年8月7日经市人大决议通过。新的城市总体规划将天柱山风景区纳入,规划区总面积达169平方公里,形成了“山城一体”、“一主两翼(主城商贸区、开发区、度假区)”的空间发展格局,规划到2030年中心城区人口规模35万、建设用地35平方公里,城镇化率达70%,以及独具皖文化魅力旅游名城、皖西南生态山水宜居城市的城市性质定位,符合我市发展实际。在总体规划的指导下,规划部门组织编制了竖向规划、水源地保护、环境卫生、园林绿地、绿道等各类专业专项规划以及老城区、城南新区、河西新区、天柱山路两侧等控制性详细规划以及城市空间特色规划、历史文化名城保护规划等十余项专项规划。
    2、城市建设力度逐年加大。一是畅通城区交通路网。市委、市政府不断强化经营城市的理念,拓宽城市建设投融资渠道,近五年来,城市基础设施建设总投资近16亿元,先后建成南外环、城南新区“两纵一横”、皖国东路等城市骨干路网,拓改桃园南路“瓶颈段”、改造潜阳路,实施强弱电入地等,城区道路基础设施得到较大改善。初步形成全长88公里的“五纵七横”城区交通路网。城区建成面积拓展到18.1平方公里,城镇化率达到51.9%。二是城市面貌大为改观。新增二乔公园、市民广场、东门入口广场、潜水滨河公园等一批公园广场景观,启动雪湖公园建设,城区人均公共绿地面积达8.5平方米,有效提升了城市建设品味。
    3、公共服务功能渐趋完善。优化城区教育医疗卫生布局,新建潜山市立医院、整体搬迁新建二中、迁建实验幼儿园、整合潜山三中和梅城中心小学资源、推进天柱山旅游学校扩模等,有效缓解了城区教育医疗过于集中带来的压力和交通拥堵现象。新建公交枢纽,开通城市公交;新建南门四馆一场,迁建殡仪馆,实施棚改和老旧小区、城中村整治和改造;发展城市商贸流通、休闲娱乐等功能,苏果、和沐等一批大型超市相继落户潜山。城市供电、供水、供气、通信等基础服务设施建设加快,居民生活条件逐步改善。
    4、城市经营管理日趋加强。近年来城市管理的领域在逐步拓宽,力度在加大,成效明显。一是加强城市规划建设管理。加大了城乡规划法律法规的宣传,严格执行建设项目“一书两证”制度,加大对违法建设的查处力度,加强对重大建设项目的督促检查,对没有按照规划许可内容建设、甚至未批先建的,责令停工,督促整改,消除不良影响,确保项目严格按照规划实施。二是加大城市管理体制机制改革。成立市投资公司,城市建设投融资渠道拓宽,方式灵活;改革市环卫体制,实现了环卫作业“管”、“办”分离;城区河道由建设部门统一管理,避免了多头管理的弊端;城管执法部门按照“全覆盖、全时控、全天查”要求,建立联勤机制,加强一线执法力量,实行网格化管理,定人定片定岗定责,严肃了城市执法,强化了管理力度,培养城市居民的文明习惯,推动了文明创建。
    我市虽在完善城市功能打造风景旅游城市方面取得了阶段性成效,但也存在一些亟待解决的困难问题:一是规划仍然比较滞后,历史欠账较多。过去建设缺乏统一规划,标准不高,导致目前城市空间布局零乱、基础设施缺乏,整治改造任务重、难度大。从2004年和2010年两次修编情况来看,城市总体规划前瞻性、系统性和完善性虽在逐步提升,但仍赶不上城市的快速发展,城市建设定位还不够明晰,以致中心城区的空间形态和环境建设比较零乱。专业专项规划尚不完备,与总体规划相配套的城市空间特色规划、土地综合利用、环保、交通、给排水、水源地保护、教育布点、医疗等专业专项规划编制相对滞后,有的即使有规划,相互之间也缺乏协调和衔接,仍然存在规划“墙上挂挂”的现象。重复建设仍有发生,规划实施过程中,有些具体规划与总体规划衔接不够,有些项目单位之间协调不够,使得一些工程建设没有做到同步规划、同步实施,造成重复浪费,群众反响较大。二是城市建设管理体制亟待进一步理顺。目前风景区、开发区、度假区均有自身的建设管理机构,在山城一体的城市框架下,缺乏统一的城市建设协调机制,不利于城市的整体开发建设和协调发展。三是城市建设发展制约因素较多,任务艰巨。城市路网不完善,中心城区交通拥堵问题难以缓解;教育、医疗、菜市场、城市公厕等公共服务设施布局不尽合理;建设用地指标日益紧张,项目的落地和实施面临困难;城市建设靠政府投入的“单打一”局面尚未根本改变,多元化投资的格局尚未形成;城市建设品位有待进一步提高,中心商贸区整体开发仍然不够,风景旅游城市特色没有得到有效而统一的彰显等。
    二、含山、泾县、巴东的做法和启示
    我们考察了湖北巴东县、安徽含山县、泾县,亲眼目睹三地城市建设近年来发生的巨大变化。其逐渐强大的工业基础、空旷快捷便利的交通网络、整洁亮丽的住宅小区、完善方便的城市旅游服务配套、舒适雅致的园林休闲区,展现出现代化城市新气象,也为我们加快城市建设打造风景旅游城市带来一些可供借鉴的经验和启示。
    1、合理规划布局,明确城市功能分区
三地按照城市规划引领城市发展、引导城市建设的原则,加大规划编制力度,规划编制覆盖着全域和行业。巴东县城市规划彰显城市独特个性,结合主城区自然山水格局以及城市空间发展形态,将城市规划结构确定为:一轴两区、四楔八组团,同步编制城市绿地系统规划、城市绿线控制规划、区域性旅游规划等规划体系,较快地提升了城市形象,由此获得国家园林县城、湖北省旅游强县等称号。含山县城市规划统筹考虑城市布局、功能分区及历史文化保护等方面要求,兼顾土地使用性质的同一性和保证功能布局的完整性,将县城规划为娱乐休闲活力老城、北部政务新区、生态宜居西区、旅游服务南区、产城融合产业园区和褒禅山经济园区六大板块,形成了布局合理、特色鲜明、功能完善、相得益彰的城市发展格局。
    启示:城市规划必须持之以恒严格执行,树立自身品牌
考察的几地充分认识到城市规划建设,必须因地制宜,明确发展目标,制定能发挥自身优势的各类规划,在规划“龙头”作用下,量力而行、稳步推进,尽力而为、持之以恒地严格按规划实施,决不随意变更。借鉴他们的发展经验,我市在城市规划建设中,结合天柱山旅游和历史文化资源优势,要瞄准“山城一体、山文相融”的风景旅游城市目标,“咬住青山不放松”,集各方力量,自觉依据规划科学地、有序地进行城市建设,逐步实施规划内容,放大自身优势,在城市竞争中树立独特的品牌。
    2、创新建管机制,凸显旅游城市特色
为进一步增强城市的服务和承载能力,完善城市服务各项功能,三地均坚持以规划为引领,按照适度超前原则,加快推进城市基础设施建设,提高基础设施的系统性、安全性和可靠性,提升基础设施服务保障能力和城市综合承载能力。如含山县不断深化城市建设融资体制改革,开创了城市建设投资主体多元化的新路子,将多个学校、医院等迁出老城区到新城西区,注重文化设施配套和商业服务配套项目,较高标准建成了博物馆、图书馆、全民健身馆、体育公园、城市综合体等,并在每个小区配套建设小型运动场,同时依托现有的“山水脉络”,打造环城活水工程,高起点建设多个景观工程,城市功能得到进一步完善,城市品味得到进一步提升。在做好城市建设的基础上,建立县、镇、村三级查违网络,实现网格定位、区域定责、精细管理,形成立体监管机制。泾县城市建设上因地制宜、因势造景,在城区及周边建设多个城市公园,让城市融入自然,让广大群众望得见山、看得见水。巴东县强化城市建设部门联动,着力构建内畅外联城市路网、完善城区配套设施、发展城市公交、加强市容综合整治,构建了布局科学、功能综合、经济合理、风格独特的城市园林绿地格局,城市面貌焕然一新。
    启示:城市建设必须审时度势更新理念,坚持创新发展
    一要有大发展、大跨越的理念。含山县规划建设始终本着“基础设施先行,公共服务配套设施和居住跟进”的理念,大手笔、大气魄地开展大拆违、大建设的破壁之举。城市规划建设就是要有创一流、争上游的气魄,善于用发展的眼光、科学的态度、创新的思维来谋划、来建设。在城市建设中,规划做好了,减少反复、减少浪费,可以说规划就是财富,就是生产力。二要有建设生态文明的理念。要把生态文明理念贯穿到城市总体规划、分区规划、控制性详规中,落实到城市空间布局、基础设施、旅游文化、环境保护等各个专项规划里,渗透到城市道路、城市建筑、城市景观、住宅小区等城市设计、建管的各个方面。三要有经营城市的理念。要把城市建设作为重要的资源来经营,通过市场引导、政策带动、项目招商、激活民资、启动内资、吸引外资、鼓励和支持各种经济成分投资城市建设,变过去的“政府主体投资项目”为“市场主体投资项目”,实现城市建设的良性循环。
    三、意见建议
    完善城市功能打造风景旅游城市事关城市形象,事关经济社会发展,适逢我市“撤县设市”,更要加快适应新形势下城市发展需求,加快转变工作方式方法,全面提高城市规划建设管理水平,优化城市功能布局,着力将城区打造成宜业宜居宜游的风景旅游城市。
    (一)着力完善城市规划体系
    1、强化规划的质量意识。各级党委、政府既要重视规划,更要尊重规划,充分发挥规划的引领作用。政府规划部门和市直相关部门要增强做好规划工作的责任感,加大工作投入,加强业务钻研,在全面强调规划的完整性、超前性、科学性的基础上,通过批前听证、批中公示、批后公布等方法,不断提高规划编制的科学化水平。
    2、加大规划的社会宣传。要采取建设规划馆以及制图、出版规划管理技术规定、电视网络公示等多种方式,加大对《城乡规划法》等法律法规以及城市总体规划、空间规划等的宣传。尤其是对不同地段、区域的规划限制条件,如绿地率、容积率、建筑密度、城区道路交通网等空间用地控制红线要进行公示,让广大公众了解掌握,产生共识,增强遵守规划、执行规划的自觉性。
    3、继续完善城市总体和专项规划。要加强对发展趋势的把握,抢抓“撤县设市”机遇,加强与国家、省市政策的对接,按照适度超前的原则,依照“市”的标准,适时启动修编城市总体规划。要对“一城四区”(主城区、开发区、度假区、风景区)的空间布局和推进城市东扩、西进、南延、北展进行科学预测与统筹,加快构筑远景发展框架,留足城市发展空间。要注重将顶层设计与总体规划相统一,充分考虑土地利用规划、产业发展规划及专项规划与总体规划的相互衔接与融合,在近期与远期、综合与专项、发展与保护等关系上做到统筹兼顾,防止规划的片面性、随意性。
    (二)着力优化城市功能布局
    4、拉开城市建设框架。主城区是首位发展中心区,高标准建设亮点在新区。要按照“老城区做减法,新城区做加法”的原则,尽快规划建设物流、集贸、建材等专业市场和客运中心站,辐射并带动梅城、天柱山、黄铺等周边乡镇集镇和工业集聚区发展。近期,要强力推动征收拆迁,拉开基础设施框架,编制对应项目招商引资,按照成熟一块、开发一块、建成一块的原则,高起点高标准启动建设。
    5、加快基础设施建设。加快老城区道路改造和新城区主干道建设,加强城市供水供气、污水处理、生活垃圾处理、防洪以及广场、停车场、充电桩、公厕等公用设施建设,改善电力、电信、有线电视和文化教育、医疗卫生、购物休闲等条件,不断配套完善城市功能。当前,城市路网、污水处理厂及公共交通场站建设、开发区和度假区基础设施建设等工程的大力实施,无疑会对完善城市功能起到重大作用。同时,这些工程对于拉动投资、扩大内需、促进经济平稳较快增长意义重大,体现了以人为本、科学发展的执政理念,我们要千方百计狠抓工程进度,确保工程质量,使其顺利建成并早日发挥效益。
    6、完善城市功能配套。风景旅游城市应是一街一路皆是景,一树一花都是诗。一是城市交通上。按照“对接高速高铁、畅通内网、拓展空间”的要求,争取早日开工建设城南至高铁站、河西新区至天柱山高速出口快速通道;持续打通断头路,加速构建环城南路-环城西路-皖山路-彭岭路-环城东路的城市大外环。继续推进桃园路拓改,建成晴川路,加快构建主城区“五纵七横”路网布局,进一步优化城区路网结构。实施路口拓宽工程,加速主次干道黑化绿化亮化美化改造,继续新建城区停车场,对现有停车场加强管理。开展城区道路交通秩序综合整治,提高道路通行效率,构建安全畅通、和谐文明的城市道路交通环境。二是商业服务上。进一步完善城区商业服务设施,提高居住区商业服务设施配套率,全面提升服务质量,大幅提升市民对商业服务质量的满意度;要对应规划配套建设金融、邮电、超市、菜市场、公共厕所等生活设施。三是公共设施上。加大城市地下管网建设,实施管线入地;加快城市污水、雨水处理系统等综合管廊和群众性体育设施、文旅融合、医疗卫生等基础设施建设;要增加城区公立幼儿园、小学、中学数量,尽快将在城北兴建一所初中提上议事日程。
    (三)着力彰显旅游城市特色
    7、注重城市景观建设。一要大力实施城市“增绿”、“添亮”、“活水”工程。增加绿地总量,形成以雪湖公园、二乔公园、太平塔公园为重点,以区内自然山水为基础,以绿道、水系为绿色纽带的生态格局,构建皖水、潜水和城区五大水系的生态廊道。持续推进城市主干道和河道景观整治,加强住宅小区物业管理,加大拆迁安置区域环境整治力度,全面实现城区道路包括背街小巷的硬化、绿化、亮化和美化,建议近期对老城区路灯予以升级改造。加强城区水系治理和再造,实施引水进城工程,贯通城区水系,改善城区水生态,打造梅河、东关河、北门河、幸福河优良水生态环廊。二要大力建设城市精品建筑和标志性建筑,注重适度开发高层建筑,兴建高档小区,积极推进建筑设计和建筑风格的创新,全力促进城市在长大、长高、扮靓中彰显活力气息,努力使城市面貌有大的改善,形象有大的提升。
    8、打造文旅特色品牌。特色是城市的灵魂和魅力所在。作为风景旅游城市和省级历史文化名城,我们在彰显特色、提升吸引力方面还大有文章可做。要围绕“旅游+”思路,在城市规划建设管理中充分强化城市旅游承载功能。要加强城市风貌规划设计,留住我市特有的地域环境、文化特色、建筑风格。充分挖掘潜山古皖、禅宗、戏曲等文化,重塑历史场景,物化人文景点,打造以太平塔为中心的古皖文化园,保护胭脂井、孔雀东南飞等现有遗存。要加快推进雪湖公园建设进程,围绕“三湖一寨”(雪湖、南湖、雪湖、天宁寨),恢复历史文化遗址,形成新的城市地标和城市中心。要加强城市园林绿化和旅游软硬件建设,努力使城市的每一幢建筑、每一条道路、每一个空间都能体现历史文化名城的风貌和风景旅游城市的特点,构建“人在景中,城在景中”的城市景观,积极创建省级园林城市和中国优秀旅游城市。
    (四)着力加强城市精细管理
    9、强化源头治理。一要加强创建,提高文明素质。大力开展文明城市创建工作,充分发挥机关、社区、学校、窗口单位的作用,定期或不定期开展全民健身运动、和谐平安社区创建、道德标兵评选等活动,大力加强市民文明素质宣传教育,形成“人人代表潜山环境,个个树立潜山形象,事事体现潜山效率,处处都是潜山品牌”的浓厚氛围。二要加强规划管理,坚持建管并重。加大对违反规划建设行为的执法力度,对新增违建,坚持“露头就打、有违必拆”,确保规划的稳定性、连续性和权威性,真正发挥规划的龙头引领作用。三要抓好工业垃圾和生活垃圾整治。要围绕无害化、减量化、资源化、低成本化目标,尽快谋划工业垃圾科学处置办法,可持续解决生活垃圾收集和处置问题,逐步推行垃圾分类收集、转运和密闭运输工作,稳步推进垃圾综合化利用,提高垃圾处置效益。同时,切实持续强化建筑施工、房屋拆迁扬尘、餐饮油烟、渣土运输和非正规垃圾堆放点整治,优化城市空气质量。
    10、创新管理机制。一要加强部门联动。要在“公安+城管”联勤执法的基础上,整合相关职能部门执法资源,完善协调联动机制,形成统一、协调、高效的城市管理和综合执法系统,提升执法效力。二要推行管理市场化。以政府购买服务的形式,将能交给市场的全面推向市场,形成政府、企业和社会共同管理的格局。要建立城管执法工作信息公开机制,让公众知晓,与群众互动,调动广大群众参与配合城市管理的积极性,增强群众对城管执法工作的理解和支持。三要推进智慧城市建设。推动数字化城管中心向智慧化升级,实现城市建管信息化、智能化、便捷化和精细化,全面提升文明城市创建水平。
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